作者：赛立信通信研究部-Hao、李倩宇

引言

数字经济浪潮正推动全球治理体系加速变革，我国数字政府建设在技术基建领域已取得显著进展。《数字中国发展报告（2024年）》显示，2024年我国数字经济核心产业增加值占GDP比重达10%，算力总规模突破280EFLOPS，5G基站数达425.1万个，生成式人工智能专利量占全球61.5%。然而，在政务数字化支出连续三年增速超20%的繁荣表象下，数据权属模糊、技术伦理风险、数字鸿沟等深层矛盾日益凸显。当技术创新的“上半场”完成基础设施铺就，数字政府建设亟待迈入“下半场”——从技术工具的堆叠转向治理规则的重构，在数据要素市场化、AI政务生态化、基础设施协同化等领域构建穿透技术迷雾的“元规则”，这既是破解系统性治理挑战的关键，更是实现从“治理现代化”到“治理范式革新”跨越的历史必然。

一、数据要素市场化：从资产显性化到治理效能释放的制度突破

数据要素的市场化配置，本质是对数字时代生产关系的重构。传统政务数据“部门割据”的管理模式，导致数据价值难以量化、流通与变现。

江苏盐城通过建立数据要素交易市场，创新性地将企业数据资产纳入资产负债表，2024年完成9家企业数据资产入表，发放首笔数据质押贷款，首笔最大数据产权质押融资2亿授信。这一实践突破了数据权属模糊的困境，建立了可量化的价值转化机制。

在社会治理领域，贵州贵阳展现了数据要素的乘数效应。整合94项政务与44项民生应用，打造"六爽"服务平台，通过汇聚民声民意，赋能基层社会治理。平台聚合了12345、贵阳市融媒问政、百姓随手拍等民声民意反馈入口，打造“民呼我应”专区，专区具备民意收集、舆论监督、服务引导、纾难解忧等功能。通过民生诉求数据的深度挖掘，不仅实现了基层治理从经验判断到数据驱动的转变，更探索出“德法共治”的新型治理模式。这表明，数据要素的价值释放不仅限于经济领域，更能通过治理场景的创新，实现公共服务供给效率与社会矛盾化解能力的双重提升。

面向2025年，数据要素市场化需向全国性制度构建迈进：制定《政务数据资产入表操作指南》，推动更多的省级政务数据完成确权估值；依托长三角、粤港澳区域枢纽建立全国统一数据要素交易指数，试点数据资产证券化，允许地方政府以民生数据资产为底层标的发行专项债券；开放交通、环保等20类高价值数据集，支持智慧物流、环境监测等场景创新；在自贸试验区探索“数据海关”机制，建立跨境数据流动“白名单+负面清单”管理模式，优先开放跨境电商、国际物流等场景的数据合规跨境流通。

二、AI政务革命：从流程提效到治理生态的范式重构

大模型技术的成熟，正在引发政务服务的根本性变革。深圳福田区部署的AI数智员工系统，将公文格式审核准确率提升至95%，审核时间缩短90%。更具突破性的是龙岗区利用DeepSeek实现“一句话寻人”，系统整合23万路监控数据，成功找回300余名走失市民。山东临沂“沂蒙慧眼”系统接入DeepSeek大模型后，企业融资效率提升60%，助力企业增信超33亿元，这些实践证明，AI技术已从单一环节的效率提升，转向全流程的政务再造。

在基层治理场景，AI技术更凸显民生温度。湖北襄阳开发的基层治理平台，通过AI处理60%的民生咨询，将基层报表精简90%，大幅减轻了基层人员的填报负担。这种技术赋能不仅减轻了行政负担，更释放了基层治理的人力潜能，使治理资源能够更精准地投向复杂问题解决。

2025年的AI政务生态化建设，可围绕三个维度展开。

垂直领域大模型深度应用：分领域微调医保、税务、户籍等专用模型（如深圳AI公务员、襄阳基层治理平台）；推广“对话即服务”（Conversation-as-a-Service）模式，从而实现高频政务事项“一聊通办”。

城市级智能决策系统落地：整合卫星遥感、IoT传感器、12345热线等多源数据，构建覆盖灾害预警、舆情分析、经济预测的城市智能决策中枢；试点“数字孪生+AI推演”技术，以实现城市规划、交通调度等领域的动态模拟与优化。

数字人公务员规模化部署：制定《数字人公务员应用规范》，推动智能客服从“功能模块”向“服务主体”转型，力求覆盖50%地市级政务窗口；支持方言交互的数字人客服，解决老年群体、少数民族地区的政务服务语言障碍，形成“人机协同”服务新形态。

三、新型基础设施：安全韧性与普惠共享的系统构建

新型基础设施的迭代升级，正从单一技术设施的建设转向“安全、低碳、普惠”的系统协同。广州白云智慧城管系统构建“1+4+N”治理体系，通过5G网络、物联网传感器、机器视觉、数据智能、数字孪生等新一代信息技术的集成应用，实现城市管理从被动处置向主动发现、经验判断向数据分析、人力密集向人机交互、政府主导向市民共治的“四个转变”，以创新推动城市管理实现新变革。

2025年可以围绕三个维度进行突破：

量子通信网络全覆盖：推进政务专网升级，实现省级量子加密通信节点100%覆盖，地市级覆盖率超60%。在金融、医疗等领域推广“量子密钥分发+区块链”双保险机制，筑牢数据安全传输底座。

绿色算力体系构建：实施“东数西算”政务云碳中和计划，使新建数据中心PUE（能耗效率）低于1.2、政务云绿电使用率超30%。推广浙江“数据高铁”模式，实时同步技术，降低跨层级数据冗余存储能耗，实现算力布局与绿色发展协同。

数字包容性基础设施下沉：建设10万个社区数字服务站，提供“AI辅导+人工代办”混合服务，重点覆盖老年群体与农村地区。推广“政务数字人才共享中心”模式，建立“市级统筹+区县协同”的技术人才流动机制，弥合基层数字鸿沟。

四、挑战破解：系统性风险应对的治理创新

（一）跨越数字鸿沟：技术普惠的双向发力

老年群体网办率不足20%与基层技术岗位人才短缺，凸显出数字时代的“发展鸿沟”，是数字治理必须破解的双重难题。

创新策略从供需两端破题：在适老化服务方面，可制定《政务APP无障碍设计规范》，从界面简化、语音引导等细节入手，为老年用户跨越“数字门槛”提供制度保障。如上海推出方言版智能客服，覆盖200万老龄人口，显著提升政务服务可及性。在人才供给侧，松江区依托长三角G60科创走廊打造“科创飞地园区”，为嘉兴、金华等城市提供研发空间与公共服务，吸引企业设立研发中心，利用上海科创资源孵化技术成果并“反哺”地方产业。这种“飞入地孵化+飞出地转化”模式，通过跨区域人才流动与技术对接，有效缓解基层数据治理、系统维护等岗位缺口。在线下服务支撑方面，社区数字服务站提供智能设备培训与政务代办服务，将数字治理的温度融入基层末梢。

（二）筑牢安全防线：动态治理的三维协同

数据安全威胁的升级，正倒逼治理体系突破传统静态防护思维。2024年泰州电子政务外网安全演练，发现33家单位的70个系统存在89个漏洞，典型问题包括未授权访问27个、弱口令24个、逻辑绕过6个，其中可直接造成数据泄露的网络安全漏洞5个。这次演练揭示了网络安全隐患的复杂性——未授权访问、弱口令等问题交织，凸显出制度设计与技术防护的双重短板。破解这一困局，需要构建“技术防御—机制创新—过程监管”三位一体的动态治理体系：

在技术防护层面，需整合量子加密传输、国密算法存储与权限熔断机制，形成覆盖数据采集、传输、存储全链条的安全屏障，从物理层与算法层筑牢数据安全防线。

在机制创新层面，北京金融法院探索的“数据沙箱”模式提供了可复制经验，通过“可用不可见”的数据隔离技术，在保障跨域数据共享效率的同时杜绝泄露风险，这种“受控使用”机制正在金融、医疗等敏感领域展现治理价值。

在过程监管层面，深圳区块链医疗平台的实践证明，将区块链技术应用于数据安全审计，可实现诊疗数据访问轨迹的全链路追溯（累计完成300万次操作记录存证），为数据使用的合规性监管提供了技术化解决方案。

（三）打破系统壁垒：标准协同的生态构建

现实困境中，市级政务平台普遍存在数据标准不统一问题，导致跨部门协同效率低下——不同系统的数据格式、接口协议各异，常出现重复填报、流程卡顿等现象，制约政务服务一体化推进。

破局需从实践经验中提炼通用方案：首先，借鉴长三角“一码通”做法，制定跨域数据接口标准（如JSON-LD格式），实现跨区域健康码、交通码、政务码的互通互认，打通区域间数据壁垒；其次，推广雄安新区开源政务系统经验，通过开放核心代码构建开源技术社区，吸引企业、高校参与技术迭代，形成政企学研协同创新生态；此外，参考浙江“数据高铁”模式，开发通用中间件实现跨层级数据实时同步。

五、政企协同：运营商的角色进化与治理赋能

数字政府建设的纵深推进，离不开运营商从“网络服务商”到“生态共建者”的角色转型。

这些实践表明，运营商正通过“云网智数安”一体化解决方案，成为连接技术创新与治理需求的关键纽带。

六、未来三年行动建议

数字政府建设要实现从“技术应用”到“范式革新”的跨越，需在制度设计、能力培育与全球治理三个维度展开系统性攻坚：

在制度创新层面，需以立法突破数据要素市场化的核心障碍。建议加快出台有关促进“政务数据流通交易”的法律法规，明确公共数据“所有权、使用权、收益权”三权分置规则，同时可展开数据资产证券化试点工作，允许地方政府发行数字政府专项债券，拓宽数字政府建设的多元化融资渠道。

在能力建设领域，可实施“数字公务员万人计划”，建立政企人才双向流动机制；同时依托国家级数字政府与治理研究院，整合高校、科研机构与运营商资源，培养复合型治理人才。

在全球协作维度，发起面向“一带一路”国家的“数字丝绸之路”数字政府合作倡议，输出电子政务中国标准。遵照和实施联合国《全球数字契约》等国际规则，贡献数据跨境流动“中国方案”——包括量子加密通信标准、数据沙箱监管机制等，推动建立兼顾安全与发展的全球数字治理新秩序，让数字政府成为展示中国治理现代化的“技术窗口”。

结语

站在2025年的历史关口，数字政府建设正面临范式转换的关键抉择。未来的成功不仅取决于技术创新，更需要制度重构与治理智慧。政府需要从“数字赋能”的被动接受者，转变为“数字引领”的规则制定者；运营商要完成“工程商”到“运营商”的角色蜕变；社会各界则应共同构建包容性数字生态，防止技术垄断与治理失衡。唯有如此，方能实现从“治理现代化”到“治理范式革新”的历史跨越，让数字政府真正成为普惠大众的基础设施。